行政執行措施之法律救濟

行政執行措施之法律救濟
	人民對於行政執行行為不服，依行政執行法所規範的救濟途徑有二：依該法第9條提起第一次權利保護─聲明異議，以及第10條之第二次權利保護：提起國家賠 償。然而當人民依第9條提起異議後，對於異議決定仍不服，可否繼而向行政法院提起行政訴訟救濟？此議題至行政執行法施行起即引發熱烈討論，至今仍是行政執 行實務上重要爭點，最新最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議終於對此爭議作出決議來回應。 一、決議內容摘要 (一) 甲說：否定說 此說為傳統行政法院實務的穩定見解，主要基於以下原因考量： 1. 行政執行為特別救濟程序：依原行政執行法修正草案於第9條第2項 　　　規定：「前項聲明異議……異議人對之不得再聲明不服。」，且草 　　　案修正理由中說明，行政執行法第9條所定聲明異議有別於一般行 　　　政救濟程序，而屬法定之特別救濟程序，故異議人對執行機關就聲 　　　明異議所為決定不得聲明不服。而上述第2項規定雖於立法院審議 　　　時遭到刪除，但草案修正理由仍獲保留； 2. 基於行政效率考量：行政執行貴在迅速有效，故救濟程序乃採簡 　　　易之聲明異議方式，始能提高行政效率； 3. 依據訴願法第1條但書規定：行政執行措施多屬事實行為，即使有 　　　 具行政處分性質之執行措施，但依訴願法第1條第1項但書規定： 　　　「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害 　　　其權利或利益者，得依本法提起訴願。『但法律另有規定者，從其 　　　規定。』」，行政執行即為該項但書之情形； 4. 關於行政執行之聲明異議，與涉及行政實體法上判斷之爭議不 同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異 議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第 307條參 照）。 (二)乙說：肯定說 　　該說認為對行政執行措施能否提起行政爭訟，應視該行政執行措施是否符合行政爭訟相關法令得提起行政爭訟之規定定之，並不受行政執行法第9條規定之影響，蓋： 1. 原草案修正理由並非即為立法理由：依原草案修正第2項規定既已 　　　於立法時遭刪除，顯見立法者之意思係不願對異議人就聲明異議決 　　　定之再不服為限制。且上開草案規定既經刪除，其草案說明即難認 　　　係立法理由。 2. 對於影響行政效率之回應：對具行政處分性質執行措施之聲明異 　　　議，此時行政執行法第9條所定之聲明異議程序實質上與訴願程序 　　　相當，義務人經此異議程序，如有不服，得逕行提起行政訴訟。 3. 訴願法第1條第1項但書規定係針對訴願程序而言，與是否能提起司 　　　法救濟無關，不能因此排除其司法救濟管道。 4. 行政執行措施對執行債務人或其他利害關係人權益之侵害，與為 　　　執行名義之基礎處分對執行債務人權益之侵害，係各別發生，能否 　　　及如何提起行政爭訟，亦應各別看待，且其有各自之功能，不能互 　　　相取代。 5. 以司法院釋字第384號解釋意旨為例：原檢肅流氓條例第5條規定，警察機關認定為流氓並予告誡之處分，人民除向內政部警政署聲明異議外，不得提起訴願及行 政訴訟，此已經大法官宣告有違憲法第16條規定而違憲；故行政執行法並沒有明文規定經聲明異議後不得提起訴願及行政訴訟，又何能認為該法第9條聲明異議之 規定，有限制異議人不得提起訴願及行政訴訟之效果？ (三)決議結論： 最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議結論採乙說之見解，其說明行政執行法第9條「旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵 守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院 聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據」，因此決議作成三項宣告： 1.在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害 　　　關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起 　　　行政訴訟； 2.至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應 　　　依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定來為個案認定。 3.行政執行措施具行政處分之性質者，仍應依法踐行訴願程序。 二、評析 本項爭議於行政執行法施行起，實務與學說見解即存在重大分歧，儘管不斷地在行政訴訟中被挑戰，多年來行政法院卻始終採取否定說之穩定見解，僅有零星少數判 決採肯定說(如：高雄高等行政法院92年度訴字第1080號判決採肯定之見解，惟上訴至最高行政法院被駁回。)。 實務之所以多採否定之見解，其實真正原因僅有二：認為行政執行措施只是為了達到執行名義之效果，在行政強制執行過程中所為行政行為多屬事實行為，人民僅有 針對執行名義提出救濟始有實益，而針對基礎處分已可行政爭訟，故對人民訴訟權保障已足；且為避免人民藉提起行政執行措施之行政救濟來拖延行政執行的效率。 然而這樣的見解其實忽略了行政執行係獨立於執行名義的另一行政法律關係，人民可能於此過程中受到其他之不利益，不論異議事項為何，上級機關之異議決定對異 議人來說，都應屬行政處分性質。依憲法第16條對於人民訴訟權的保障，基於有權利必有救濟法理，只要是行政處分就應有法律救濟途徑；再者，以完全犧牲人民 訴訟權利來換取行政效率，似乎過度牽強。 本決議完全推翻之前行政法院的穩定見解，採取人民權利保障觀點作為人民不服行政執行措施於聲明異議後，可再行提起行政訴訟救濟之依據，此值得肯定！不可忽 略的是，針對具有行政處分性質之行政執行措施，決議於結論中並未採取學者提出的「將異議決定視為訴願程序，以兼顧行政效率」之見解，反而認為於異議後，於 提起行政訴訟前仍須進行前置之訴願程序，此項見解亦值得注意！
	【我有話要說】 ．您對本篇文章有任何意見或看法嗎？歡迎您至討論區留言 【延伸閱讀建議】 1、吳志光，行政執行措施之法律救濟途徑─評高雄高等行政法院92年 度訴字第1080號判決，月旦法學雜誌第115期。 2、胡天賜，從訴訟權保障觀點探討行政執行程序聲明異議應有之救濟 程序，東吳法律學報第16卷第3期。 3、陳淑芳，對於行政執行行為不服之第一次權利保護─評高雄高等行 政法院94年度裁字第1228號判決，世新法學第3期。